《互联网广告管理暂行办法》真的纵容违法吗？

林 文

(北京金诚同达(上海)律师事务所合伙人、律师，主要从事反垄断，

反不正当竞争法律服务)

2016年7月8日国家工商总局正式发布《互联网广告管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），办法共计29条，将于2016年9月1日起正式施行。办法一经发布，遭遇了“纵容违法”的指责。

2016年7月22日人民日报“民生·民声”专栏文章对《暂行办法》中互联网广告相关主体法律责任进行了评论，其核心观点是，《暂行办法》对于违法广告“惩戒不到位”，相当于“纵容更多违法”。文章列举的“事实”是，《暂行办法》对“大部分互联网广告违法行为，最高处罚仅为三万元，即使一些参照广告法处罚的行为，一般的处罚上限也只有200万元。”文章同时列举出了2011年谷歌公司因违反美国法律，替加拿大网络药店发布广告最终被处以5亿美元罚款的例子（事实为谷歌因参与了售药过程才被处罚），来论证我国现行法律法规对互联网违法广告相关主体的处罚过轻，无法发挥法律威慑作用。然而，这些究竟是否属于事实？这种质疑的深层原因又何在？

《暂行办法》关于互联网广告违法行为法律责任的规定集中在第二十一条至第二十七条，其中除第二十六条为新增规定以外，其余六条均适用《广告法》中法律责任的规定。为更清晰地理解《暂行办法》中关于法律责任的规定，笔者对相关规定进行了整理，如下表所示：

由上表可以看出，在法律责任的规定上，《暂行办法》并不手软，大部分规定与《广告法》的法律责任相一致，仅对于几项轻微违法行为，增加了3万元以下罚款的法律责任。

进言之，既然《暂行办法》和广告法对于违法广告法律责任的惩处不轻，为何仍会引起公众“纵容违法”的误解呢？笔者认为可能有以下几个因素：

第一，中国互联网高速发展二十余年，广告收入一直是互联网企业的主要收入来源，可以说支撑了中国互联网发展的半壁江山。硬币的另一面，互联网广告也是网民免费利用互联网时的视觉或听觉负担，网民“苦广告久矣”。伴随互联网服务内容的多样化，网民的可选择余地变大，对互联网服务的质量要求也不断提升。互联网广告，特别是其中的一些违法广告，集聚的“民愤”也就越来越大。所以出现“重罚”的呼声也就不难理解了。

第二，中国的互联网领军企业曝光率都非常高，所提供的服务与人们的日常生活息息相关。由于大多数互联网公司为上市企业，定期公布财报，公众对互联网公司的营收、利润水平等情况了如指掌，普遍也都认为互联网公司是“大户”、“巨头”，多罚点儿钱是应当应分的，不会伤筋动骨。反而是，以往较为受关注的电视、报纸等传统媒体的违法广告，现在已经少有人关注了。

第三，在“巨头”等舆论声音的长期引导下，互联网企业似乎无处不在、无所不能。部门网民甚至误以为，互联网公司力量强大，甚至可以影响立法和行政处罚。因此为了防止立法不严、执法不公，从舆论上呼吁对互联网企业施加以更严格的制裁措施和更高额的罚款金额。

笔者认为，上述观点的出现有一定的合理性，但仔细琢磨，其实难以站住脚。诚然，近些年来，中国互联网行业的发展非常迅速，影响了人们生活的方方面。甚至在移动互联网领域，中国与世界先进国家的差距微乎其微。但不能就此认为，中国的互联网企业是无所不能的。我们应当看到，在技术创新、商业模式演化、优秀人才培养、创意孵化、收入来源多元化、平台治理、合规建设等方方面面，中国的互联网公司与世界先进水平还有很大差距。现阶段要求互联网公司比传统企业、传统媒体等主体承担更多、更重的法律责任，显然不适当，同时也不现实。

此外，单就广告来说，虽然部分互联网公司的收入来源严重依赖于广告，导致网民上网时“遭遇”的广告较多，但绝不能认为互联网广告行业已经到了“乱世”，或者染上了“沉疴”，因此需要用“重典”或“猛药”。相比于传统广告行业，由于互联网广告主要由少数大型公司的平台所经营，反而能更好地进行质量控制和标准化管理。在出现违法广告时，也能相对便利地定位违法广告主，追踪违法信息。当然，目前互联网广告行业确实存在一些不规范之处，面对良莠不齐的海量数据，无法精确区分善恶。这一点不可辩驳，也亟需改进，但不是因此单单加重互联网广告从业者的法律责任的理由。

总而言之，笔者认为，工商总局《暂行办法》的出台非常及时，它致力于解决互联网广告发展中存在的一些问题，以“规范互联网广告活动”，但同时也着眼于“促进互联网广告业的发展”（《暂行办法》第一条）。在法律责任方面，《暂行办法》与《广告法》保持了一致，不能解读为是对违法行为的纵容。当前媒体报道的互联网广告的问题并非是互联网技术和平台造成的，互联网更不是洪水猛兽。这些问题在传统媒体，传统业界早已有诸多体现，而非是互联网平台出现后的新问题，如果不去深入研究其背后的问题根源，轻言惩戒不到位，不是一种负责任的态度。这种论调，普通网民用来泄愤可以，但出现在权威媒体之上，实在有失严谨与客观。